业界期望很大，实际进展有限，不宜操之过急

文｜徐沛宇

编辑｜马克

2019年12月9日挂牌的国家石油天然气管网集团有限公司（下称国家管网集团）成立已逾两年，中国天然气市场因此而改变了吗？

此前，中国天然气市场的格局是几家央企巨头上中下游一体化经营且垄断中上游，其中中石油一家独大，占全国天然气管网的3/4以上，下游的主体是数百家城市燃气公司，但中石油旗下的昆仑能源也势力庞大。中石油经常被指责利用上中游的垄断地位碾压下游的同行。

成立国家管网集团就是要打破上述格局。但作为中国天然气市场“X+1+X”（即上游和下游多市场主体，中游管网独立运营）改革的产物，国家管网集团至今仍在调整组织构架、完善管理制度。

2021年冬，国家管网集团发起新一轮的组织构架和人事管理制度调整，核心是增设市场部，人事考核也更加市场化。

国家管网集团肩负三大职责：油气干线管网及储运设施的建设运营、干线管网的连通和调度，以及向全行业公平开放管网储运设施。多位业内人士对《财经》记者表示，国家管网集团成立以来，这三项工作进展都较慢，令业界失望。

但国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋对《财经》记者说，一两年就想见到明显成效是不现实的，国家管网集团践行了改革方向，也正在打磨运营细则，业界应该多一些耐心。

外界一般将中国铁塔集团作为国家管网集团发展的参照系。中国铁塔是中国移动通信基础设施建设运营的主体，2014年7月挂牌成立，2018年8月在港交所上市。与之相比，国家管网集团的发展速度明显缓慢。

组织构架更加市场化

由“三桶油”（中石油、中石化、中海油）的资产和人员组建的国家管网集团，于2020年10月1日投入运营。近期，该集团首次调整了组织构架。

2021年8月底，国家管网集团宣布将调整优化总部组织构架。该集团董事长、党组书记张伟表示，这是国家管网集团并购整合后半程的重要内容和关键一环，总部员工要充分认识到组织优化调整的极端重要性和极度紧迫性。

据《财经》记者了解，国家管网集团总部将由原来的八部门加四本部模式，调整为十二个部门。最显著的变化是设立了市场部，强化市场经营职能。另一个亮点是将原科技数字本部分列为科技部、数字化部，加速推进数字化转型。

上述调整计划在两个月内完成，现已告一段落。此后，国家管网集团又开展了名为“三项制度”的改革——实施周期为半年，包括三大重点：一是人事制度改革，推进管理人员能上能下；二是劳动制度改革，推进员工能进能出；三是分配制度改革，推进收入能增能减。

这轮改革暂时未对国家管网集团的具体业务造成实质影响。不过多位业内人士认为，这是在为未来调整业务模式打基础。比如，新设立的市场部，应该就是在为未来做管容、库容交易做准备。

中国石油大学教授刘毅军对《财经》记者表示，国家管网集团所有的员工和公司制度都是新的、需要磨合，适时调整是应该的。不管是国家管网集团的员工还是业界都应认识到，天然气产业链的核心逻辑已改变，即市场机制已启动，且方向不会改变。

原属于中石油集团的资产是组建国家管网集团的主力，因此，来自中石油系统的人员亦是该集团的主力。此轮调整之后，来自中石油系统的管理人员比例已有所下降。

2021年12月17日，刘中云被任命为该集团总经理。自此，在国家管网集团的8名高层管理人员中，只有姜昌亮一人此前深耕于中石油集团。

公平开放仍需实施细则

按照“X+1+X”的改革预期，国家管网集团必须公开公平地对第三方开放管网以及储运设施。此前，国家管网集团在这方面已有所尝试，但进展并不尽如人意，缺乏实施细则。

公开资料显示，国家管网集团运营的天然气管道为4.82万公里，占全国天然气干线管网的比重超六成。全国14座储气库中的5座划已转至国家管网集团旗下。该集团旗下还拥有7座液化天然气（LNG）接收站，接卸量约占全国的1/3。

国家管网集团在开放管网储运设施方面，引入了托运商制度。托运商制度在欧美天然气市场发展成熟，是天然气产业市场化发展的重要一环。托运商是指管道输送中的天然气所有者，他们与管道公司签署管道容量使用合同，将天然气输送至不同的市场区域。托运商可以是天然气生产商、消费者、配气商或营销商。

中国尚未从法规上建立托运商制度。与欧美市场相比，中国托运商制度的诸多标准政策缺失，没有明确的监管部门。目前仅由国家管网集团审批和管理托运商。

国家管网集团发放资质的托运商分为五年的长期托运商和一年的年度托运商，前者接受了一次申请，后者已接受了三次申请。总的来看，提交申请的企业数量逐渐减少，而国家管网集团仅公布了一次获得托运商资质的企业名单。

国家管网集团第一次接受托运商申请是在2020年10月。当时有958家企业提交了申请，业界热情高涨。2021年1月15日，国家管网集团发起第二轮托运商申请，共有82家企业提交申请函，54家托运商获得资质。这54企业是国家管网集团迄今唯一发布过的托运商名单，既包括中石油、中石化和中海油三大油气央企、壳牌等国际石油公司，也包括多家地方国企和民企，还有一些不知名的贸易企业。

第三次申请年度托运商的企业更少，仅有35家公司向国家管网集团提交申请，最终有6家公司获得资质。长期托运商资质申请于2021年9月进行，有47家公司提交申请，最终共有14家公司获得资质。

目前国家管网集团开放的托运商资质均以其下属LNG接收站窗口期为合同标的，即入围托运商可通过国家管网集团的LNG接收站，进口国际LNG资源。

据《财经》记者了解，国家管网集团旗下7座LNG接收站物理上已通过管网连通，但管理和运营上并未实现协同，托运商不能异地提货。

综合多位托运商企业人士观点，目前托运商只能做模糊的决策，面临很多挑战。例如，有很多规则包括提取LNG的细则都没有明确。LNG市场的价格变化较快，而国家管网集团却不能灵活处理托运商的提货时间，使得托运商的经营策略受限。因此，有入围的托运商放弃了履约。

业界希望国家管网集团完善托运商制度，也呼吁提高信息公开程度。北京大学能源研究院副院长杨雷此前发表在《国际石油经济》上的文章称，欧美的管道公司与托运商签订的合同有较高的透明度要求，管道公司必须公布基础托运商名称、与基础托运商协商的管输费和条款、管道设计容量等等。中国的托运商制度应由能源监管部门明确托运商准入资质，并由国家管网公司进行审核确认。

管网建设尚无暇顾及

鉴于中国的原油和成品油消费已基本见顶，相应的管网建设需求也不大，而天然气的需求还有较大的增长空间，因此，国家管网集团的主要任务是投资新建天然气干线管网。

国家管网集团运营一年多以来，新建了一些互联互通的支线管网，也开始建设了一些此前已经规划好的干线管网，例如西气东输三线中段（中卫-吉安）天然气管道工程。不过，迄今为止未见国家管网集团有新的干线管网开建，也未见发布新建管网规划。

根据国家发改委和国家能源局2017年5月发布的《中长期油气管网规划》，截至2015年年底，全国天然气主干管网的里程为6.4万公里。该规划提出，到2020年，全国天然气主干管道里程应达到10.4万公里；到2025年，进一步提高至16.3万公里。

截止2020年底，全国天然气主干管道总里程为8.3万公里，未达到上述规划目标。业内以人士预计，按照目前的情况看，2025年的目标几乎是不可能完成的任务。

不过，天然气干线管网的建设任务未完成并不完全是国家管网集团的责任，目前全国还存在多家省级管网公司，且大部分独立于国家管网集团。按照“X+1+X”的改革思路，跨省天然气主干管网今后是否该由国家管网集团一家建设？目前并未明确。而一些地方国资企业在国家管网集团成立后，已开始自行新建跨省管网。

2021年7月，国家发改委批复同意建设山西吉县—陕西延长输气管道，该管道长34.2千米，由山西和陕西两地的省国资委主导新建。国家发改委称，该跨省管道建设完成后，再研究推进以市场化方式融入国家管网集团。这是国家管网集团运营后，首个由地方出资建设的跨省天然气管网。

对于国家管网集团至今未开建新的干线天然气管网的原因，不愿具名的业内人士对《财经》记者分析说，钱不是主要的问题。天然气管网具有稳定的投资回报率，融资和贷款都没有困难。国家管网集团应该是还无暇顾及新建跨省管网，其接收的“三桶油”管网资产目前都还没理顺管理机制，还有诸多需要其处理的技术和管理难题。

国家管网集团的首笔对外融资已于2021年11月12日完成。国家管网集团发行了首期绿色超短期融资券，发行金额60亿元、期限270天。该集团发布的新闻稿称，该笔资金将全部用于储气库等绿色低碳天然气储运基础设施建设。

郭焦锋表示，国家管网集团在整个“十四五”期间的主要任务是要做大量的基础工作，包括建设平台、理顺管理机制、形成“全国一张网”体系等。油气管网建设不宜操之过急，国家管网集团已基本完成“十四五”乃至更长远的长输管网建设规划。随着全国能源发展十四五规划的出台，全国的油气管网建设目标将有所更新。届时国家管网集团的建设计划预计也将成型。

作者为《财经》记者